발전경험 비교연구 공동연구기관과의 협의 및

불평등 관련 유엔 고위급 논의 참석을 위한 출장 보고

2019. 6. 7

임 원 혁

출장 개요

배경 및 목적

KDI국제정책대학원은 KSP 경제발전경험모듈화, 성과구현의 과학(Science of Delivery) 사례연구 등 한국의 경제·사회적 발전에 기여한 정책·프로젝트·프로그램에 대한 기초연구를 수행하고 있으나, 일국적 시각에서 한국의 발전경험을 바라본다는 한계가 있음.

이에 한국발전경험을 국제비교적인 관점에서 조명하고 이론적·실증적 분석틀을 활용하여 재정립함으로써 국제사회와 공유하는 공동 연구 기획

국제비교적인 관점에서 발전경험을 분석한 연구로는 동아시아의 고속동반성장(rapid, shared growth)를 부각한 World Bank(1994), East Asian Miracle을 비롯하여, 동북아와 동남아의 차이를 강조한 Joe Studwell(2013), How Asia Works 등이 있음.

본 출장을 통해 비교연구 공동 수행 협력기관과 의제를 협의하여 본격 연구수행을 위한 착수 기반을 마련하고자 함.

유엔은 2030 의제 하에 고위급 주제별 논의(High-level thematic debate)를 통해 17개의 지속가능발전목표(SDGs)에 대한 공감대를 형성하기 위해 노력해 왔으며, 특히 비교적 관점에서 한국 등 국가사례를 파악하는 데에 대해 관심을 표명

주유엔 한국대표부(조태열 대사)는 불평등을 주제로 개최되는 Pathfinders* 주최 회의(5.12~13)와 유엔 고위급 논의(5.14)에서 출장자에게 한국 사례에 대해 설명할 것을 요청

* Pathfinders(Pathfinders for Peaceful, Just and Inclusive Societies의 약칭): 2030 의제 중 평화, 정의, 포용 목표(SDG16+) 달성을 가속화하기 위해 구성된 회원국, 국제기구, 글로벌 파트너십과 기타 파트너의 모임으로서, 브라질, 시에라레온, 스위스가 뉴욕대의 국제협력센터(CIC)와 함께 주관(https://www.sdg16hub.org/pathfinders)

유엔 고위급 논의에서 한국 사례에 대해 설명하는 것은 KDI 대학원의 설립 취지에 부합할 뿐 아니라 비교적 관점에서 다른 나라 사례를 이해하는 데에도 도움이 될 것으로 판단

출장 개요

성명	직급/직위	출장기간	수행업무
임원혁	교수/연구협력처장	5.9 – 5.16	- 일본 연구기관과의 비교연구 수행 가능성 타진 논의(도쿄) - The Grand Challenge on Inequality and Exclusion 및 UN High-level Thematic Debate 발표 및 참여 기관들과 협력방안 모색(뉴욕)

주요면담자

No.	성명	소속 및 직함
1	Kenichi Ohno	National Graduate Institute for Policy Studies(GRIPS) 교수
2	Kayashima Nobuko	Japan International Cooperation Agency(JICA) 부총재
3	Izumi Ohno	JICA-RI(Research Institute) 소장
4	Akio Hosono	JICA-RI 고문(전 소장)
5	Junichi Mori	JICA-RI 연구위원
6	Kuniaki Amatsu	JICA-RI 연구위원
7	박철주	주유엔대표부 차석대사
8	Sarah Cliffe	CIC Director

주요 활동

(1) 발전경험 비교연구

번역적 적응(Translative Adaptation): 외부 문물의 해석, 변형, 활용

1990년대 초반 Samuel Huntington의 문명 충돌(clash of civilizations) 논쟁이 진행될 때 일본의 문화인류학자인 Keiji Maegawa(前川啓治)는 한 사회가 외부에서 유입되는 문물을 기존 가치체계와 조화시켜 해석하고 활용하는 과정을 ‘번역적 적응(translative adaptation)’이라는 개념으로 설명

번역이 언어 A로 표현된 내용을 언어 B를 기반으로 해석하여 의미가 통할 수 있도록 변형하는 과정이듯이 외부 문물을 단순히 수용하는 것이 아니라 기존 가치체계와 조화시켜 해석하고 활용하는 것이 근대화(modernization)의 관건이라고 Maegawa는 주장

단순 번역보다는 의역 내지 번안을 통해 외부 문물을 해석, 변형, 활용한다는 의미임. 사전적 의미를 보면, 번역(translation)은 ‘어떤 언어로 된 글을 다른 언어의 글로 옮김’이고, 의역은 ‘원문의 단어나 구절에 지나치게 얽매이지 않고 전체의 뜻을 살리어 번역함’이며, 번안(adaptation)은 ‘원작의 내용이나 줄거리는 그대로 두고 풍속, 인명, 지명 따위를 시대나 풍토에 맞게 바꾸어 고침’으로, 번안은 번역보다 적극적으로 원작을 현지 상황에 맞게 해석하고 변형하여 활용함.  참고로 각색은 ‘서사시나 소설 따위의 문학 작품을 희곡이나 시나리오로 고쳐 쓰는 일’이나 ‘흥미나 강한 인상을 주기 위하여 실제로 없었던 것을 보태어 사실인 것처럼 꾸밈’으로, 번안보다도 더 크게 원작을 변형한다고 볼 수 있음.

소화역량(absorptive capacity)이 주로 기술적인 학습역량을 강조하는 데 반해, 번역적 적응은 가치체계나 문화가 사회마다 다를 수 있다는 점을 인정하면서 한 사회에 유입되는 문물을 기존 가치체계와 어떻게 조화시켜 문화 차이에 따른 충격과 부작용을 줄이고 근대화를 달성할 수 있는지 모색

일본 학자들은 번역적 적응이 일본뿐만 아니라 후발개도국의 근대화 과정을 설명하는 데에도 유용한 개념으로 인식

일본의 경우 외국인직접투자(FDI)에 크게 의존하지 않고 외부 문물을 소화하면서 자체 역량을 배양(Kenichi Ohno)

* 다만, 자동차산업 등에서는 20세기 초반 미국의 자동차회사가 일본에 직접투자하기도 했으나, 일본이 군사력을 강화하는 과정에서 FDI를 차단하고 트럭을 중심으로 자동차산업을 육성

에티오피아의 근대화 과정도 설명(Kenichi Ohno)

http://www.grips.ac.jp/forum/module/vietnam/materials/adaptation.htm

* 에티오피아의 경우 경공업에서 거둔 성과를 바탕으로 산업고도화를 모색하고 있으나 너무 첨단적인 기술을 활용하는 사례도 있음.

* 예를 들어 장관이자 총리 특보이며 Made in Africa의 저자인 Dr. Arkebe Oqubay의 경우 에티오피아의 산업발전에 많은 기여를 했으나, Hawassa Industrial Park에 수질오염 유발 우려 업체가 거의 없음에도 불구하고 인도에서 개발·권고한 무액체배출(zero liquid discharge) 기술 적용

https://en.wikipedia.org/wiki/Arkebe_Oqubay

산업 단위에서는 자동차산업 등 특정 산업 사례 분석 가능

* 미츠비시와 협력한 한국의 현대자동차와 말레이시아의 프로톤의 발전 경로를 비교분석

* 이스즈와 협력하고 있는 케냐의 자동차산업과 대우와 합작한 우즈베키스탄의 자동차산업과 비교하는 것도 가능

실제로 JICA-RI는 번역적 적응이라는 개념을 활용하여 일본의 산업발전과 개발협력을 분석하는 연구 프로젝트를 수행중(Junichi Mori)

잠정적인 프로젝트명은 Japan’s experiences on industrial development and development cooperation: analysis of translative adaptation process

일본의 발전경험

일본의 근대화는 19세기 후반에 이뤄졌기 때문에 일본의 경험을 현재의 개도국에 그대로 전수한다는 것은 무리라는 의견이 있는 반면, 비서구권 중 처음으로 근대화에 성공한 일본의 경험을 적극적으로 소개하고 국제개발학을 선도해야 한다는 의견도 존재

GRIPS의 Kenichi Ohno 교수가 전자에 속하며 일본의 발전경험보다는 협력대상국의 현지 상황과 여건을 더 중시

JICA의 Shinichi Kitaoka 총재가 후자에 속하며 메이지 시대 일본의 발전경험이 현재의 개도국에게도 유용한 시사점을 제공할 수 있다고 강조

Kitaoka 총재는 일본 근대 정치외교사를 전공했고 릿교대, 도쿄대, GRIPS 교수를 역임했으며 주유엔 일본대표부 차석대사와 일본 니이가타현 소재 국제대학(International University of Japan: IUJ)의 총장직도 수행한 바 있음. 2015년 10월 JICA 총재로 부임함. https://www.jica.go.jp/english/about/president/profile.html 참조

JICA는 메이지유신 150주년인 2018년을 맞아 개발도상국의 지도자가 될 인재들을 일본으로 초빙하여 서양과는 다른 일본의 개발경험과 2차 대전 후 원조 공여 경험을 학습하도록 하는 JICA Development Studies Program(JICA開発大学院連携)을 출범시킴.

주로 외국에서 개발학을 전공한 교수들이 일본 대학에서 개발학을 강의함에 따라 서양과는 다른 일본의 발전경험을 내외국인 학생에게 제대로 설명하지 못하고 학술적인 성과도 내지 못하고 있다는 인식 반영

https://www.jica.go.jp/jica-dsp/english/about/message.html 참조

JICA와 GRIPS, IUJ, 홋카이도대학 등이 협력하여 석사과정을 개설하고 1주일 동안 저명학자들이 일본의 발전경험에 대해 집중강의한 후 정치·법, 경제, 사회개발, 과학기술 영역에서 일본의 근대화 교훈과 원조 공여 경험에 관한 강의를 제공

교과과정에 대한 내용은 https://www.jica.go.jp/jica-dsp/english/about/overview.html 참조. 더 자세한 내용은 일본어 문건 참조. https://www.jica.go.jp/jica-dsp/about/ku57pq00002j4x3n-att/jica-dsp_aims.pdf

이와 연계하여 JICA는 일본의 근대화 경험을 조명하는 연구 프로젝트(Kitaoka project)도 출범시킴.

이미 JICA는 History of Japan’s Educational Development(2004) 등 교육, 보건, 수자원 등 주요 부문에서 일본의 발전경험을 집대성하는 연구 프로젝트를 간헐적으로 수행(Kayashima Nobuko)

http://open_jicareport.jica.go.jp/pdf/11778784.pdf 참조.

또한, 브라질의 농업발전 지원이나 칠레의 연어산업 육성 지원, 아프리카에서의 가이젠(開善) 활용 등 개발협력에 관한 단행본도 다수 출간

JICA와 브라질 농업연구공사(EMBRAPA) 공동 프로젝트로 발간된 Akio Hosono et al. (2016), Development for Sustainable Agriculture: The Brazilian Cerrado (Palgrave Macmillan) 참조.

Akio Hosono et al. (2016), Chile’s Salmon Industry: Policy Challenges in Managing Public Goods (Springer) 참조.

가이젠은 노동자의 적극 참여하에 지속적인 공정 혁신을 통해 생산성 향상을 모색하는 방식을 일컬음. Keijiro Otsuka et al. (2018), Applying the Kaizen in Africa (Palgrave Macmillan) 참조.  JICA는 아래 링크에서 이 책을 무료로 다운로드할 수 있도록 함.  https://link.springer.com/book/10.1007%2F978-3-319-91400-8

하지만, 한국의 KSP 모듈화 보고서처럼 체계적으로 발전경험 사례연구를 수행하지는 않았는데, Kitaoka 총재는 메이지 시대부터 일본의 발전경험과 개발협력 경험을 집대성하는 프로젝트를 출범시킨 것임(Izumi Ohno).

일본의 개발과 개발협력 경험에 관한 연구는 2019년 이후 순차적으로 발간 예정

한국에 대해서도 그렇듯이 일본의 발전경험에 대해서도 학계의 다양한 의견이 있기 때문에 Kitaoka 프로젝트가 얼마나 성과를 거둘지는 불분명

결론

현재의 개발도상국에 대한 일본 발전경험의 적용 가능성에 대해 다양한 의견이 존재하지만, JICA의 Kitaoka 총재를 중심으로 서양과는 다른 일본의 발전경험과 개발협력 경험을 집대성하고 이를 외국인 유학생 교육과 연계하려고 노력중이라는 점을 파악

특히 번역적 적응(translative adaptation)이라는 개념을 중심으로 산업발전 등에 대한 비교연구를 수행할 수 있을 것이라는 점을 확인

국내외 전문가들과 상의하여 연구진을 구성할 필요

(2) 불평등 관련 회의 참석

주요 내용

사전 배포된 자문초고(Consultation Draft)와 참고자료를 중심으로 불평등과 배제 문제에 대해 발표하고 토론(별첨 참조)

불평등에 관한 기존 문헌을 참고하여 이론적·실증적 기반을 소개함으로써 자문초고를 수정보완할 필요가 있다고 강조

Branko Milanovic 등의 연구결과를 보면 불평등에 영향을 미치는 요인으로는  TOPCD(Technology, Openness, Policy, Conflict, Disease)가 있고, 생산성을 제고하는 기술이 도입되면 불평등도가 증가하다가 교육이 확산되고 사회보장이 확대되면서 불평등도가 하락하는 Kuznets wave가 존재

* 기술을 효과적으로 활용하는 교육을 받은 인구 비중이 늘어나면서 교육 프리미엄이 줄고, 사회보장을 요구하는 민의가 정책에 반영되면서 불평등 완화

* 국가의 비교우위가 노동집약적인 부문에 있다면 무역은 불평등을 완화하는 역할을 할 수 있지만, 거래비용이 줄어들고 IT 플랫폼을 통해 규모의 경제를 실현할 여지가 커지면서 승자독점 가능성이 높아짐.

* 역사적으로 볼 때 분쟁과 질병은 통상 불평등을 완화하는 역할을 함.

* 각 기술에 대해 일인당 소득과 지니 계수 간에 Kuznets curve(U자를 뒤집어놓은 모양)가 있고, 기술 1의 도입이 성숙단계에 접어든 상황에서 새로운 기술 2가 도입된다면 지니 계수가 다시 증가할 수 있음.

Joseph Stiglitz는 통계상 부(wealth)는 자본(capital)과 지대(rent)의 합인데, 1980년대 초 이후 지대의 비중이 증가했음을 지적하며 지대를 해소하는 방향으로 정책이 입안되어야 한다고 강조

* Thomas Piketty는 부와 자본을 동일시하며, 장기균형에서는 자본수익률이 소득증가율보다 높을 수 없다는 점을 간과한다고 지적

* 반독점정책을 통해 경쟁을 강화하고 선거법과 정치자금법 개정 등을 통해 지대추구보다는 생산적 투자를 장려해야 한다고 주장

한국과 같이 비교적 동질적인 사회에서도 불평등 문제에 대해 정치적 합의를 이룬다는 것은 쉽지 않으며, 이해관계가 다른 집단들이 대내외 여건 등을 감안하여 협상하는 과정을 정치경제학적 관점에서 분석할 필요

* 모두가 동의하는 합의안을 추구할 경우 각 집단에 거부권을 행사할 수 있도록 하는 것일뿐만 아니라 집단 간 나눠먹기를 통해 결국 최소공배수에 해당하는 방안이 채택될 우려가 있으므로, 모두가 동의하는 합의안보다는 다수가 동의하면서 공익에 부합하는 방안을 추구하는 것이 바람직

한국 사례와 관련해서는 (1) 불평등의 완화를 통한 기회의 평등 제고와 (2) 성과에 기초한 보상과 규율의 확립이라는 관점에서 1950년의 농지개혁과 초등의무교육 도입, 1960년대 수출지향공업화 정책으로의 전환, 1970년의 새마을운동과 이중곡가제 도입, 1987년 민주화 이후의 노동·사회정책 변화, 1997년 경제위기 이후의 사회복지 정책 등 설명

1950년의 농지개혁은 (1) 일본식 군국주의의 부활을 차단하기 위해 농지개혁을 지지한 미군정의 입장, (2) 무상몰수, 무상분배 형태로 진행된 북한의 농지개혁(1946.3)에 대한 남한 내 반응, (3) 지주세력을 약화시키고 자체적인 정치기반을 확보하고자 한 이승만의 정치적 계산이 복합적으로 작용하여 추진되었고, 부의 불평등을 완화하고 사회적 이동성을 개선함.

농지개혁 전 남한 지역 전체 농지 중 소작지는 63%인 147만 정보에 달했으며 소작농은 50%에 이르렀음. 농지개혁에 대한 상세한 내용은 농지개혁사 편찬위원회(1970), 농지개혁사 상권, 김성호 외(1984), 농지개혁사 관계 자료집 통계편(서울: 농수산부 / 한국농촌경제연구원), 김성호 외(1989) 농지개혁사 연구(서울: 한국농촌경제연구원), 박명호(2013), 한국의 농지개혁, 2012 경제발전경험 모듈화 사업(서울: 기획재정부 / 한국외국어대학교) 등 참조.

* 미군정은 일본과 대만에서는 전면적인 농지개혁을 추진했으나, 한국에서는 지주세력의 반대 등으로 인해 일본인 소유 농지를 유상분배하는 정도로 그침.

* 북한의 농지개혁으로 인해 남한에서도 농지개혁을 요구하는 목소리가 높아지고 상당수의 지주들이 농지를 처분하면서 농지 가격이 연평균 수확의 3배 수준에서 1.5배 수준으로 하락하였으며, 공산주의의 확산을 차단하기 위해서는 농지개혁이 필요하다는 공감대가 형성됨(※제헌 헌법에 농지개혁 조항 포함).

* 국내 정치적 기반이 취약했던 이승만은 초기에는 한민당 지주세력의 도움을 받았으나 대통령 취임 후에는 지주세력을 약화시키고 원조물자의 배분 등을 통해 신흥 기업인을 육성하는 방향으로 전환(※진보적 정치인인 조봉암을 농림부 장관으로 기용하여 농지개혁 추진)

* 농지개혁은 농가당 농지소유 한도를 3정보(약 3헥타르)로 제한하고, 이를 초과하는 농지는 연평균수확의 1.5배 수준의 가격에 정부에 매도하도록 했으며(지가증권 교부) 농민은 5년 동안 해마다 연평균수확의 0.3배 수준의 현물을 정부에 지급함으로써 농지를 매입할 수 있도록 함.

* 농민이 자신의 농지를 소유하게 됨에 따라 공산주의의 확산을 차단했을 뿐 아니라 농지생산성이 증가하고 실질적인 기회의 평등을 어느 정도 보장하는 경제적 기반이 확립됨.

* 농지개혁은 1950년 초등의무교육 도입과 상승작용을 일으키며 1950년대 인적자원개발을 촉진함으로써 1960년대 노동집약적 부문의 비교우위 형성에 크게 기여함.

1960년대 초반 수출지향공업화 정책으로의 전환은 4.19와 5.16 후 민관 협력으로 경제발전 방향을 모색하는 과정에서 이뤄졌으며 노동집약적 제조업을 중심으로 일자리가 창출되고 실질임금이 상승하였으나, 도농 격차가 확대되는 부작용도 발생함.

* 1950년대 수입대체공업화를 통해 섬유, 합판산업 등의 기반이 마련되었고 협소한 국내시장의 한계를 극복하기 위해 일부 기업인들은 1950년대 말부터 수출 추진

* 장면 정부는 경제제일주의를 내세우며 민관 협의를 활성화하고 1961년 초 두 차례 평가절하를 통해 환율을 정상화

* 박정희 정부는 초기부터 기간산업을 육성하고자 하였으나, 1962년 6월의 화폐개혁이 실패한 후 경공업 중심으로 수출이 이뤄지는 것을 보고 1964년 수출지향공업화 정책으로 전환

* 경공업을 중심으로 수출이 급증함에 따라 도시의 일자리가 창출되고 실질임금이 연평균 7% 이상 상승

* 하지만, 농촌 지역은 여전히 부진하여 1960년대 말에는 도농간 33%의 소득 격차 발생

도농간 소득격차를 해소하고 농촌개발을 촉진하기 위해 이중곡가제를 도입하고 새마을운동 추진

* 1967년 대통령선거에서 신민당 윤보선 후보가 제시한 이중곡가제를 대선 후 박정희 정부가 수용하여 보리와 쌀에 대해 이중곡가제 실시

* 일부 선구적인 농촌 지도자들을 중심으로 이뤄지고 있던 농촌개발운동을 전국 단위로 확대하여 1970년 새마을운동 추진

김영미(2009), 그들의 새마을운동(서울: 푸른역사) 참조.

* 새마을운동은 근면, 자조, 협동이라는 구호 아래 (1) 공동체 주도, (2) 상호 학습과 선의의 경쟁, (3) 성과에 기초한 보상을 강조

* 이중곡가제와 새마을운동 외에도 농촌기반시설 확충, 녹색혁명, 은색혁명(비닐하우스) 등의 효과가 결합되어 1970년대 말에는 도농간 소득격차 해소

1987년 민주화 운동을 계기로 노동권이 확대되고 복지가 확충되었으며 소득분배도 개선

* 노동3권을 보장하는 개혁이 추진되고, 1988년 국민연금이 도입되는 등 사회안전망도 강화

* 1980년대 전반 악화되었던 소득분배도 개선되는 추세로 전환

1997년 경제위기 전후의 구조조정으로 소득분배가 악화되었고 이원화된 노동시장구조가 정착되었으며, 이에 대응하는 과정에서 복지논쟁 전개

* 1990년대 전반부터 노동집약적 산업을 중심으로 구조조정이 진행되면서 영세자영업자가 증가했고 1997년 경제위기가 발생하면서 이와 같은 추세 가속

* 기존 노동자의 기득권을 보호하면서 신규 노동자에게 차등화된 지위를 부여하여 상대적으로 낮은 임금을 지급하는 이원화된 노동시장구조가 정착됨에 따라 소득분배 악화

* 양극화가 진행됨에 따라 학교급식, 기초연금 등과 관련된 복지논쟁 전개